一文说清“债委会”！

原创声明：本文作者是金融监管研究院 专栏作者 牛金津，谢绝其他媒体、公众号、网站转载，欢迎个人微信转发。

近年来，随着我国经济步入下行期，行业及区域的风险逐渐积聚显现，企业资金链持续紧绷，欠息、违约、不良贷款明显增加。企业发生困难甚至陷入困境的原因，除了外部经济环境和企业自身经营管理问题外，也与银行等金融机构经营模式有一定关联性。例如，在经济上行期，银行机构无序竞争，“抢客户”“垒大户”比较普遍；在经济下行期，部分银行机构又不同程度出现“抢收贷”“闻风逃”现象，对企业抽贷、压贷、断贷，造成银企关系和金融环境恶化，系统性区域性金融风险滋生。

在此背景下，积极推动金融机构债委会工作，全力保护企业、金融机构及相关方的利益，对于协调统一金融机构步调、缓释系统性区域性金融风险的作用越来越突出。

本文在细致分析了债委会建立的背景、运行情况、取得成效、存在问题的基础上，提出了下一步的工作建议。

我们现在所称的“债委会”，它的全称叫“金融机构债权人委员会”。简单地说，“债委会”是针对债务规模较大、存在困难的非金融债务企业（困境企业），由三家以上持有困境企业贷款、债券等融资工具的债权利益的银行等金融机构共同发起的自治性、临时性协调组织，用于对困境企业债务的处置，共同维护金融机构作为债权人的合法权益。

债委会制度为金融机构提供了信息沟通、集体协商、集体决策、协调行动的工作平台，有助于重塑金融机构、政府监管部门、经营企业之间的互信合作机制，是目前推动困境企业债务重组、化解困境企业债务危机行之有效的制度安排和工作机制。

实践证明，债委会工作机制在维护金融债权安全、支持实体经济发展、化解金融风险等方面具有积极意义。一方面，债委会为各金融机构债权人提供了一个集体协商、统一决策、一致行动的平台，有利维护了各金融债权人的整体利益。另一方面，为企业债务处置赢得了时间和空间，提振了金融机构的授信信心，有效破解了无序压贷、竞相抽贷等问题，促进银企关系和谐共赢。

在我国，最初规定债权人委员会相关制度的是《企业破产法》。1986年颁布的《企业破产法》规定了“债权人会议”制度。在此后的企业破产实践中，特别是在1999年至2004年期间，在广东粤海、德隆系、三九集团等大型企业集团债务重组中先后引入“债权人委员会”机制，起到了很好的效果。2006年，《企业破产法》修订，首次在法律层面对债权人委员会的设立和职责进行了明确规定。根据2006年版《企业破产法》的规定，债权人委员会主要适用于企业不能清偿到期债务而进行的破产清算和破产重整情形。

2015年开始，国家实施供给侧结构性改革，推进“三去一降一补”，企业经营环境发生深刻变化。当时，面对国内经济下行和信贷质量下滑的双重压力，部分银行业机构惜贷、惧贷、压贷现象有所上升，出现了制约信贷投入持续增长的严峻形势。为此，原银监会在2016年初召开的工作会议上，明确提出要全面推进债权人委员会制度。此后，河南、山东、福建、江苏等地银监局先后出台关于辖内银行业金融机构债权人委员会组建工作的指导意见。银行业债委会制度“多点开花”，逐渐被人熟知。

例如，山东银监局2016年初发布《关于做好债权人委员会组建工作有效防范化解辖区信用风险的通知》（鲁银监发〔2016〕3号），对组建债委会的原则和目标等作了明确规定。该通知指出，组建债委会是在银监部门主导的，切实维护银行业金融机构信贷资产安全的重要举措。债委会成立的主要目的，是构建各银行业机构信息交流和协调一致行动的平台，精准发力、分类施策：对优质企业，进一步加大支持力度；对于暂时困难企业，通过统一的稳定信贷支持，帮促企业渡过难关；对于长期亏损且扭亏无望的风险企业及僵尸企业，实施有序信贷退出，减小连锁反应，降低对整体区域经济造成消极影响。

2016年7月，原银监会发布《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号，下称“1196号文”），确认并全面推进“银行业金融机构债权人委员会”工作机制。至此，原本作为企业破产程序中一项制度的“债权人委员会”，在银行监管部门的推动下衍生出了“银行业金融机构债权人委员会”这一自治性协调机制，并被运用到困境企业的债务处置程序中。

2017年5月，原银保监会发布《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（银监办便函〔2017〕802号，下称“802号文”），对债委会运行机制又作了补充完善。

2020年12月28日，银保监会会同发改委、人民银行和证监会联合公布《金融机构债权人委员会工作规程》（银保监发[2020]57号，下称“57号文”），再次对债委会制度进行升级完善。并将银行业金融机构债委会制度推广到整个金融体系，由此形成现行的“金融机构债权人委员会”工作机制，大大拓宽了金融机构债委会制度的适用范围。下文中，如无特别说明，所称的“债委会”均指“金融债委会”。

债委会的发展简史可用下图概示：

“债委会”发展简史

债委会虽然起源于我国《企业破产法》及相关司法程序中的“债权人会议”及“债权人委员会”（以下统称“破产债委会”）。破产债委会，是企业重组、破产等程序中的监督机构和全体债权人的意愿表达机构。金融债委会与破产债委会存在重大差异，主要表现在以下几个方面：

破产债委会是在企业进入破产程序后设立，目的是为了监督破产管理人履行职责，保护全体债权人的利益。债委会可以在破产程序中设立，也可以在重组等破产程序外设立，目的是维护银行等金融机构的合法权益，保护金融债权，支持实体经济发展，最大限度帮助企业纾困。

换言之，破产债委会通过监督破产财产的管理和处置来保障破产财产在债权人之间公平分配，而债委会是通过困境企业即债务人同相关债权人、新的战略投资方等共同协商谈判来确保债务重组工作的顺利推进。

破产债委会通常由依法申报债权的债权人组成，由债权人代表和债务人的职工代表或者工会代表组成。债委会则由债务企业的所有债权金融机构组成。

另外，债委会主要是由银行等金融机构组成的自律协商性组织，其法律地位目前还不明确，不能代表困境企业全体债权人参加诉讼活动，客观上也不承担法律责任。债委会成员一般通过协商一致达成的行动方案来开展债务重组、资产保全等工作。

破产债委会的职责主要是监督管理人履行义务，很少直接主动对破产事务进行管理，在启动破产程序、撤销债务人不当行为、制定和执行重整计划草案等事项上没有主导权。金融债委会的职责是与其他参与主体沟通协调，直接参与困境企业的债务处置和重整工作，通过采取对债务人进行扶持等措施并利用行政、司法和同业制裁手段来实现债权利益最大化。因此，金融债委会对困境企业的债务处置具有较大的主导权。

通常而言，金融债委会中的债权人获取债务人的经营情况和财务状况主要依靠债务人的主动披露，债委会没有强制获取债务企业信息的权利和路径。

而对于破产债委会来说，获取信息的权利是法定的。例如，《企业破产法》有关司法解释赋予了债权人查阅债权申报材料、债务人财产状况报告、监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料的权利。

因此，对比来看，在获取债务企业信息方面，破产债委会比金融债委会得到了更高程度的法律和司法保障。但是，与破产债委会比较，金融债务会也有其独特优势：

• 债务重组的时间优势。作为自律、协商组织，其与企业之间的协商沟通时间无须遵守《企业破产法》关于破产重整方案提交的时限，在一定程度上缓解各方谈判时限的压力，避免因未能在法定期限内达成重组方案，债务人被裁定破产的风险。

• 债务人股东的控制权一般不受影响。从实践看，债务人控股股东与金融债权人协商重组，通常不影响其对债务企业的控制权。但是破产债委会机制下，法院如对破产重整方案进行裁定执行，对控股股东的控制权等股东权益有较大影响。

近年来，银保监会等监管部门相继推出了银团贷款业务指引、银行业金融机构联合授信机制及债委会工作规程等监管规定，分别对银团贷款、联合授信及债委会三种机制作出相应的制度安排。

简单地说，联合授信是指拟对或已对同一企业（含企业集团）提供债务融资的多家银行业金融机构，通过建立信息共享机制，改进银企合作模式，提升银行业金融服务质效和信用风险防控水平的运作机制。银团贷款则是指银团贷款是指由两家或两家以上银行基于相同贷款条件，依据同一贷款合同，按约定时间和比例，向借款人提供的本外币贷款或授信业务。

债委会与银团贷款、联合授信这三种机制之间既有关联之处，又存在重大差异。

无论是银团贷款、联合授信及债委会机制，均是规范银行授信行为、降低授信集中度、防控授信风险的制度安排，均是推动金融机构相互协作共同防控信用风险的工作机制。三者的关联性体现在以下两方面：

（1）风险管理目标的趋同性

为防范金融机构特别是银行机构的非理性授信行为，三种机制均提出了相应的风险管理要求。

• 联合授信。根据《银行业金融机构联合授信管理办法（试行）》（银保监发〔2018〕24号）的规定，对在3家以上银行业金融机构有融资余额，且融资余额合计在50亿元以上的企业，银行应建立联合授信机制；对在3家以上的银行业金融机构有融资余额，且融资余额合计在20～50亿元之间的企业，银行可自愿建立联合授信机制。联合授信机制坚持市场导向，充分发挥市场机制的决定性作用，主要通过联合授信委员会成员银行协议、银企协议等法律合约，以及联席会议决议等内部约定进行规范。

• 银团贷款。根据2011年8月原银监会修订发布的《银团贷款业务指引》，对于“大型集团客户、大型项目融资和大额流动资金融资”，鼓励采取银团贷款方式”。2015年8月，原银监会和国家发改委联合印发《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，明确指出“鼓励银行业金融机构实施银团贷款”，分别从支持重大工程项目建设和分散信贷风险的角度，进一步强调了加大银团贷款供给的重要性和紧迫性。

• 债委会。债委会机制要求各成员按照“一企一策”的方针研究增贷、稳贷、减贷、重组等措施。

（2）互相协同相互转化的关系

三种机制间可以相互转化、相互协同。例如，在联合授信机制下，当企业可能发生偿债风险时，联合授信委员会应与企业的其他债权人联合组建债权人委员会，集体研究债务重组等措施，有序开展债务重组、资产保全等相关工作；在债委会机制下，企业恢复正常经营，有正常的资金需求时，债委会可通过组建银团贷款，建立联合授信机制等方式予以支持。

（1）目的和功能差异

银团贷款的目的主要是加强银行间信贷业务合作，实现银行间信贷资源的共享，促进客户信用风险识别和分散信贷风险。

联合授信是降低银企间信息不对称的一项制度安排，其主要目的增进银行机构之间授信信息的共享，推动银行同业合作，并约束多家银行对单一企业，特别是大型集团客户的过度融资行为。

债委会机制的主要目的是推动债权银行业金融机构加强金融债权管理，化解企业债务危机，防范金融风险，依法维护银行业金融机构的合法权益。

由此可以看出，三者的目的和功能有一定差异：

• 银团贷款机制侧重对银行间联合贷款进行规范和推动；

• 债委会机制侧重推动银行联合化解企业债务风险；

• 联合授信机制则主要是防止银行对同一企业过度授信。

（2）风控适用阶段不同

银团贷款、债委会、联合授信均是金融机构相互协同、共同控制信用风险的工作机制，但在风险管理或处理的流程上看，它们分别处在风险管理的不同阶段，具有不同的风险管理目的。

• 首先，银团贷款、联合授信机制立足关口前移，通过建立事前控制和事中监测等机制，规范银行对企业的融资授信行为。但两者对银行参与机制的规定有差异，银团贷款是银行的主动融资授信行为，各参贷行是否参与贷款银团，都是基于自身风险偏好的考虑，其他银行也可以在贷款银团之外单独向借款人提供融资，监管对此无特别强制性规定。但联合授信机制则不然，对已建立联合授信机制的借款企业，银行业金融机构应在成为联合授信委员会成员银行后，方可在联合授信额度内向该企业提供融资。

• 其次，与银团贷款、联合授信事前、事中控制风险不同，债委会机制主要针对已经出现偿债风险的企业，组织相关银行及其他金融机构成立（金融）债委会联合开展债务重组等风险处置工作，侧重授信后对企业信用风险的处置化解，并且监管部门对债权银行加入债委会提出了统一要求。另外，联合授信企业发生债务风险的，牵头银行可推动组建债委会，做好工作衔接。

总体来看，银团贷款、联合授信、债委会机制互为协同、互为补充，构成覆盖事前、事中、事后全流程的风险防控体系，共同防范企业重大信用风险。

（3）银企关系存在差异

银团贷款、联合授信、债委会三项机制中，银行与企业的关系及法律地位存在一定差异。

• 银团贷款机制中银行与企业的关系最为紧密。银团贷款合同由银团成员与借款人、担保人根据有关法律法规，经过协商后共同签订，主要约定银团成员与借款人、担保人之间的权利义务关系。因此，在银团贷款中，银行与借款企业之间的法律关系较为明确，贷款金额、期限、利率、用途、支付方式、还款方式及资金来源、贷款担保组合等均在银团贷款合同中确定，具有法律效力，约束力较强。

• 联合授信机制中银行与企业的关系次之。联合授信机制下，各家银行主要通过联合授信委员会成员银行协议、银企协议等法律合约，以及联席会议决议等内部约定，协商确定对企业的联合授信额度，并监测额度的使用情况，在企业确可能发生偿债风险的，可在联合授信机制的基础上组建债权人委员会。但是，上述机制安排并不构成各联合授信银行对企业的具有约束力的贷款安排或承诺，也不涉及银行间对企业授信或贷款份额的安排，联合授信银行与企业之间并不必然构成债权债务关系。

• 债委会机制中银行等金融机构与企业的关系较为松散。债委会是由债务规模较大的困难企业的三家以上债权金融机构发起成立的协商性、自律性、临时性组织，债委会仅仅对成员机构的行为具有一定约束力，但一般不会与企业签订相关协议。

2016年，银监会发布1196号文，创立了银行业金融机构债权人委员会制度的基本框架，主要内容包括：

依法维护银行业金融机构的合法权益，有效保护金融债权，帮助企业解困。按照“一企一策”的方针集体研究增贷、稳贷、减贷、重组等措施，有序开展债务重组、资产保全等相关工作。

债务企业的所有债权银行业金融机构和银监会批准设立的其他金融机构，非银监会批准设立的金融机构债权人，也可以加入债委会。

债委会原则上由企业所在地的债权银行业金融机构组建。涉及中央企业以及重大复杂的企业集团，可以在总行层面组建债委会。

债委会成员签署《债权人协议》，制定议事规则，所有债权金融机构按照议事规则开展活动。重大事项的确定，原则上应当同时符合以下条件：一是经占金融债权总金额的三分之二以上比例债委会成员同意；二是经全体债委会成员过半数同意。

金融债务重组采取协议重组和协议并司法重组的方式。实施金融债务重组的企业应具备以下条件：企业发展符合国家宏观经济政策、产业政策和金融支持政策；企业产品或服务有市场、发展有前景，具有一定的重组价值；企业和债权银行业金融机构有金融债务重组意愿。

债委会可以通过组建银团贷款、建立联合授信机制或封闭式融资等方式予以支持。各债权银行业金融机构应当一致行动，不得随意停贷、抽贷；可通过必要的、风险可控的收回再贷、展期续贷等方式。

各银行业金融机构建立债委会相关工作的授权沟通机制，将债委会工作纳入内部管理体系，适当下放权限，确保债委会工作有效开展。

主席单位应当以债委会的名义将债委会成立情况、重要事项等及时向银行业监督管理机构报告。银行业监督管理机构依法对债权人委员会和金融债务重组等工作进行指导、协调和监督。

考虑到1196号文的规定较为原则，具体操作层面缺乏细致的规定。2017年5月，原银监会发布802号文，对1196号文进行了细化和完善。主要内容包括：

将金融债务规模较大、对区域性金融风险影响较大的困难企业，或者是国家确定的钢铁、煤炭等重点行业出现暂时困难的大中型企业作为债委会工作重点。

根据802号文，进行金融债务重组的，应当具备以下条件：

（1）企业出现较为严重的财务困难或债务危机，预计不能偿还到期金融债务；

（2）企业产品或服务有较好的发展前景和市场份额，具有一定的重组价值；

（3）企业发展符合国家产业和金融支持政策；

（4）债务企业和债权银行业金融机抅有债务重组意愿。

802号文特别规定，必须坚决压缩、退出相关贷款，尽快实现市场出清的企业：

（1）不符合国家产业政策规定的落后产能企业；

（2）环保、能耗、质量、安全生产、技术等不发达且整改无望的企业；

（3）已经停产半停产、连年亏损、资不抵债、失去清偿能力的“僵尸企业”。

对于银行业金融机构的分支机构执行债委会的决议和要求，总行不得追究其相关责任。

增加调整贷款利息、市场化债转股等方式，最大限度地帮助困难企业实现解困。

以各地银监局为主，对债委会运行过程的重大问题和重要事项及时进行协调。同时发挥各银行业协会的作用，并与地方政府的沟通。对风险化解工作中的重大问题，各银监局应及时向银监会报告。各银监局之间合作，协调异地银行业金融机构加入债委会，共同推进债委会工作。做好司法衔接，对釆取协议并司法重组方式，需要进入破产重整程序的，债委会应与管辖法院进行沟通协调，主动参加由有关部门、机构的人员组成的清算组或向法院推荐破产管理人。

困难企业涉及的所有银行业金融机构均要加入债委会，统一行动。对于不加入债委会、拒不执行债委会决议、拒不履行债务重组方案或采取其他措施影响债务重组顺利推进的银行业金融机构，造成严重后果的，银监会和银监局可以采取约谈主要负责人、通报批评、责令对有关责任人员给予纪律处分等措施。

各银行业金融机构应于每季度结束后15日内向银监会报告上一季度债委会工作情况；各银监局应于每季度结束后15日内向银监会报告辖内上一季度债委会工作情况。

2020年底发布的银保监会57号文主要从以下几个方面对债委会制度进行了升级：

债委会成员扩展到银行、保险、证券、期货、基金、私募基金管理人等机构。债权的范围扩展到贷款、债券、资产管理产品等。根据57号文的规定，债务企业的所有债权金融机构原则上应当参加债委会。债委会名称也由原来的“银行业金融机构债权人委员会”改为“金融机构债权人委员会”。

明确规定困境企业为债务规模较大、存在困难的非金融债务企业。涉及中央企业或者重大复杂的企业集团，可以在金融机构法人总部层面组建债委会，其他债务企业可以在金融机构分支机构层面组建债委会。

组建发起人可以是金融机构，也可以是债务人自行请求，联合授信企业由牵头银行发起。同时，细化债委会各成员机构的职责和议事规则，主席单位、副主席单位要行使牵头职责，其他成员机构积极参与、协助配合主席、副主席单位履职。债委会主席单位、副主席单位、成员机构应当在现有法律法规框架下自愿签署具有法律约束力的债权人协议。

在不同金融行业金融机构加入债委会后，有必要厘清金融监管机构之间的职责分工。为此，57号文强调，债委会组建成立、日常运行中出现重大问题或涉及重要事项时，银保监会及其派出机构、人民银行及其分支机构、证监会及其派出机构、发展改革部门等应当按照职责分工，依法及时予以指导、协调，银行业协会、保险行业协会、证券业协会、证券投资基金业协会、期货业协会、银行间交易商协会等自律组织应当积极支持和配合。

另外，对债务企业注册地金融管理部门的协办请求，其他辖区的金融管理部门应当及时办理。

债委会成员机构存在不履行其在债委会中相关职责、不遵守债委会按照约定的议事规则所作出的决议、擅自退出债委会或者其他影响债委会工作的情形的，债委会或者自律组织可以采取内部通报等自律性惩戒措施。

因上述情形造成严重后果的，金融管理部门可以采取约谈、向债委会成员机构总部通报等方式督促债委会成员机构规范行为。

金融机构可以通过债委会和自律组织加强企业逃废金融债务信息共享，依法依规开展失信惩戒，坚决打击逃废金融债务行为。自律组织联合金融机构对逃废金融债务的企业进行警示，对逃废金融债务企业依法依规进行失信惩戒，对于拒不采取纠正措施的逃废金融债务企业，自律组织可以组织金融机构依法对其采取不予新增融资、视情况压缩存量融资等措施实施惩戒。

债委会组建会议可以由持有较大债权的金融机构发起召开，也可以由债务企业和持有较大债权的金融机构协商后共同发起召开。债委会组建会议应当明确主席单位和副主席单位。主要债权金融机构与其他债权金融机构预沟通，确定债委会议事、表决规则，发起成立债委会。

债委会聘任相关中介机构，对债务企业的资产、负债、经营等情况进行尽职调查，摸清债务企业所在行业景气度、企业真实负债率、未来现金流、产品市场销售状况等情况，评估企业的偿债能力。

实践中，银行等金融机构对债务企业的尽职调查可能在组建债委会之前即已完成，并据尽职调查结果决定是否同意组建债委会。

由主席、副主席单位与债务企业谈判形成债务重组方案；债务重组等方案提交债委会会议讨论及修订；依照债委会成员所签署《债权人协议》中的议事规则，对债务重组等方案进行表决。

各家金融债权机构履行内部程序，按照表决通过的债务重组等方案签署并履行债务重组等协议或决议。实践中，为强化债委会决议等法律文件的强制力，重组方案按照债委会的议事规则通过后，往往要求与债权人一对一签署债务重组协议。

金融债委会的主席单位和副主席单位在债委会运作中发挥核心作用，特别是主席单位，除了要持有较大债权份额外，还要有较强的同业影响力以及协调能力和意愿。副主席单位则可以突出广泛代表性，可由不同类型金融机构代表共同担任，既可包括债权份额较大的金融机构，也可以包括债权份额较小的金融机构。

根据57号文的规定，债委会主席单位应当履行组织债委会会议、维护债委会日常运行、促进各成员机构沟通协调和信息共享、督促债务企业对债委会加强信息沟通并充分披露经营及债务情况等职责，牵头组织成立债委会工作组。副主席单位和成员机构应当积极配合主席单位工作。

在实践中，债委会主席单位以及副主席单位积极做好债委会工作，需要注意以下问题：

特别是主席单位，要按照所在金融机构的安排以及政府机构、金融监管部门的要求，配备充足人员，确保履职有力，必要时要成立临时性的项目推进小组，积极主动做好债委会工作。

债委会主席和副主席单位要严格遵守债委会相关规章制度，履行各自职责，密切关注债务企业生产经营情况和融资动态变化；组织参加债委会不定期组织召开的债委会主席单位联席会议或工作例会，参与债委会重大事项商讨，按照市场化、法治化的原则为处置化解债务企业金融风险提出合理意见和建议。

保持与监管机构的沟通协调。按照监管机构要求做好规定动作，按时向监管机构报送定期报告（如周报、月报、季报、半年报等）、不定期报告以及债务企业生产经营相关信息，及时与监管机构交流信息；主动向监管机构汇报债委会工作进展情况、面临的困难及解决思路，寻求监管指导和支持。

积极推动债委会决议执行。债委会成立之后，如涉及对债务企业作出的调整贷款期限、新增联合贷款、降低贷款利以及“不抽贷、不断贷、不压贷”等债委会系列决议，主席和副主席单位要有大局意识，不能只考虑自身利益或部分成员单位的利益，要带头并全力协调其他成员单位切实履行决议执行。

从债委会相关监管规定看，从1196号文到802号文，再到57号文，关于债委会的设立规则、议事流程、内部约束以及问责机制等方面的规范越来越全面，越来越明确。

参与债委会的各家债权金融机构要充分认识参与债委会机制的意义，尊重并切实履行债委会作出的各项决议、纪要或安排。特别是根据57号文的规定，对于拒不加入债委会、拒不执行债委会协议的金融机构，造成严重后果的，监管部门将进行约谈、通报批评和责令给予纪律处分。

在具体债委会运作中，债委会成员参与债委会，应当签署债权人协议，并严格按照协议的约定，行使权利，履行义务。对于债委会所形成的会议纪要等债委会决议性文件，更应当严格履行；否则，将有可能受到监管部门处罚。从民事损害赔偿角度看，违反债委会决议，造成严重后果的，还有可能要承担额外的民事责任。如果各金融机构不执行债委会决议或擅自采取了危害到其他债权人的行为，还可能面临债委会内其他金融机构的责任追究和索赔等后果。

该案反映了目前法院对于金融债委会的认识和实践中对债委会相关决议法律效力的司法裁判观点。在债委会就债务重组方案达成一致并形成决议的情况下，债权银行如果绕开债委会单独对债务企业起诉维权，则有可能面临败诉风险。对此，银行等债权金融机构需予以高度重视。

由于存在观念、制度、机制等方面原因，不同地区、不同金融机构在有效发挥债委会作用方面还存在一些困难和问题。

部分地方或企业对债委会的性质和作用还存在一些理解上的偏差，容易将债委会与破产债委会相混淆，误将组建债委会看成是要对企业进行破产清算或是企业陷入危机的信号，从而造成对债委会工作的消极应付。

对于需组建债委会的企业范围，各地标准不大统一。虽然银保监会规定，对债务规模超过一定数额、有3家以上债权金融机构的困难企业可以组建债委会，但对什么是“困难企业”，如何界定“债务规模”标准等问题，都存在一些实际困难。有些地方在组建债委会时，往往考虑“企业债务余额”规模的量化指标，凡是超过一定数额的企业，无论经营是否出现困难，都要组建债委会，似已偏离债委会制度的设计初衷，也可能与各债权机构的内部制度规定不符。

实际上，对经营正常的、出现暂时困难的、已暴露风险的、破产出清的企业，组建债委会的目的和侧重点是不同的。没有分类，只强调“一企一策”，针对性不强，企业和各方的支持配合很难到位，这势必会影响债委会工作的权威性。

在债委会运行方面，机制不够完善，决策效率较低。在日常合作和信息共享方面，债委会成员行之间受保守商业秘密等因素影响，交流多局限于会议讨论、文字报告等方面，沟通协调作用发挥不充分；没有建立灵活有效的协商表决机制，涉及重大利益时，各债权人很难取得一致，影响运作效率和实施效果。

债委会能否发挥其作用，受各方面因素的制约。特别是地方政府和地方金融监管部门的支持，对顺利推进债委会工作，具有非常重要的的意义。实践中，如果地方政府能够主动牵头、协调各方利益，债委会就能比较顺畅地推进债务企业的债务重组等工作。

此外，债委会的工作还受债务企业自身、企业所在行业乃至宏观市场环境的约束，特别是企业自身的因素至关重要。如果债务企业不支持，不配合，不调整经营战略，不主动瘦身减负，不改善经营管理，不积极引进新的投资者，债委会也无能为力，让困难企业起死回生。

如何完善债委会机制，让债委会运作更有效率，更有效地服务于我国当前经济转型中心任务？有学者在2018年就指出，要更好发挥债委会作用，必须实现四个转变：由“一企一策”向“分类指导”转变，由事后风险处置向事前风险防范转变，由临时性组织向长期性稳定组织转变，由行业规范文件向法律法规转变。其中，对企业的分类是基础，完善公司治理、预防风险是关键，建立互信、降低成本、提高效率是具体任务（参见：张志波：《完善债权人委员会制度》，原载于2018年第4期《中国金融》）。

从现在看，上述观点仍有较强的现实指导意义。

从法律层面明确债委会的地位，能够减少组建债委会的阻力、完善债委会运行机制、更好发挥债委会作用。例如，对尚未达到破产条件的企业，也可以通过立法确立债委会的民事主体资格，加强其在协调债权人采取统一行动方面的地位和权威，保障债权金融机构的合法权益。鼓励金融债权人在企业破产程序之外，通过债委会主导的债务重组方式，解决困难企业的债务问题。

针对不同企业特点，组建具有不同功能和任务重点的债委会。不同的债委会组织形式和运行模式、不同的决策自主权，适用于不同情形下的企业，有助于解决部分金融机构态度消极的问题，使得政府和监管机构更容易推动债委会的组建工作，得到各方更多的支持，债委会也能更好发挥作用。

• 出现暂时性风险或问题的企业。对经营良好、融资较多、出现暂时性风险或问题的一般企业，债委会为偏紧密组织，侧重协商，重点解决信息不对称问题。此时债委会尊重各成员自主决策，强调独立判断，不强调共进退，企业通过债委会平台发布融资信息和诉求，争取各银行更多支持。

• 有重组价值的高风险企业。对已经暴露出很大风险、负债率高企、不良资产比例高但尚有重组价值的高风险企业，债委会为紧密型组织，重点是提出最优的资产重整方案，协调一致行动，支持企业利用有效资产继续创造价值，并及时处置不良资产，最大程度保障债权人利益。

• 重组无望的僵尸企业。对已经亏损多年、扭亏无望、失去清偿能力、有效资产难以利用的僵尸企业、特困企业，债委会作为债权人会议的代表机构，应严格按照破产程序执行。这时，债委会由破产法框架内债权人会议设立，其成员经人民法院书面决定认可、确定，并依法监督债务人财产的管理和处分、监督破产财产分配、提议召开债权人会议并行使债权人会议委托的其他职权。

（1）加强成员统一行动

各债委会成员单位，无论是主席单位、副主席单位，还是其他成员单位，都要严格执行债委会决议通过的方案和其他生效法律文件，统一行动，确保债委会各项要求实施到位。

（2）做好各方信息沟通

在债务企业层面，要据实提供相关数据和情况，保证银行等金融债权机构的知情权。在政府和监管层面，要及时将掌握的有可能影响企业融资安全的问题及时通报。在债委会成员单位层面，各成员单位要在主席和副主席单位协同推动下，依据债委会议事规则，共享各自掌握的涉及债务企业经营风险状况的信息。只有这样多管齐下，才能使债委会真正发挥应有的作用，做到事前提前预防、事中及时处置、事后防范蔓延。

（3）及时调整牵头机构

根据企业授信变化情况及时调整负责牵头债委会工作的主席单位。在确保各债权金融机构普遍参与、主席单位相对固定的基础上，对部分融资已结清不再续作的担任主席单位的金融机构，应及时调整，由其他符合条件的金融机构担任主席单位，确保主席单位与债委会利益的整体一致性，确保主席单位工作的积极性，以利于债委会工作的有效开展。

（4）加强违规惩戒力度

在债委会机制运作过程中，个别债委会成员单位可能违反债委会决议或其他承诺，未经债委会同意，绕开债委会，采取抽贷、提起诉讼或将客户融资纳入不良管理等行为，并可能损害债委会全体成员单位整体利益，对此，要制定相应的应对预案，及时采取违规违约惩戒措施。

山东某煤炭开采企业的主业为煤炭开采销售，由36家独立法人单位组成，是山东省属大型国有煤炭企业。截至2015年末，集团资产总额182.1亿元、负债总额179.2亿元，在职职工1.7万人，离退休人员近2.2万人。因受煤炭市场和历史遗留问题的影响，该企业自2012年以来发生巨额亏损，负债余额高达百亿，企业陷入了严重的债务危机。

高压之下，破产清算似乎成为了该企业唯一的选择。但是，破产清算会导致债务金额的大幅缩水，贷款银行和其他债权人断然拒绝。双方僵持中，中国农业银行山东分行牵头成立了债委会，意在促使银行、企业、地方政府和其他利益相关方坐下来共同面对问题。

债委会成立后，主动与山东省政府、国资委、省银监局沟通，在10个月时间内先后召开了3次债权人委员会全体会议、50次债权人联席会议、与股东进行了41次的反复谈判磋商，以确保贷款本金安全。最后，在山东省政府主持下，各方签署了银行金融债务重组实施方案，确定剥离优质资产成立新公司，99.5亿元债务由新公司、该企业及其控股股东按照50%、30%、20%的比例承接，并在此后5到13年内分期偿还。

至2016年底，该企业已逐步分流职工6000余人，关闭产能45万吨/年，较好实现了淘汰落后产能、妥善处置风险和企业解困发展的多赢局面，其中2017年1至7月在基本补齐拖欠工资的基础上盈利2.1亿元，同比减亏增盈7.3亿元，实现了2012年以来的首次盈利。

该项目的成功离不开债委会的有效工作。从最终结果来看，债委会大力推进的债务重组决议，既有效维护了债务双方的切身利益，又避免了区域金融环境的动荡，于债权人、债务人、行业、当地市场乃至于社会都大有裨益，是多方共赢的积极局面。该企业的债务重组安排，也为探索“去产能、去杠杆”过程中银行债权处置的可行路径提供了重要参考。（以上材料参考了《刍议银行业金融机构债权人委员会运作机制的完善——以某企业金融机构债权人委员会债务重组项目为例》，作者：葛庆敏、史涛、黄磊，原载于《农村金融研究》2019年第9期）