2021年的房地产领域，如果要选几大关键词的话，“集中供地”必然会入选。所谓“集中供地”，就是地方政府在进行土地招拍挂时，将一年要出让的土地，分三个批次，集中投放。这个政策从今年开始分城实施，截至2021年6月30日，武汉也完成了首批集中供地。至此，参与试点的22城全部完成了首批集中供地，其中厦门、长春、合肥甚至还完成了第二轮集中供地。

现在，可以初步回顾一下"集中供地"的政策效果了。

政策的讨论往往有多个视角。关于“集中供地”，往往被理解为一项对房地产企业的"高杠杆"和"快周转"两项传统艺能进行深度挤压的政策。但其实却忽略了对土地市场中卖方——地方政府的深刻影响。

而本篇就试着从地方政府的视角来进行分析集中供地的政策的成果。

▍“集中供地”的背后，是地方政府的“双目标体系”

在分税制之后，土地财政一直是支持地方政府发展的重要资金来源。因此，在过去相当长一段时间内，地方政府在土地市场交易中唯一的明确目标只有一个。那就是：

目标一：确保收入预算（变现）的完成

尤其是从2020年疫情以来，地方政府财政状况面临更大的压力，一方面是经济运行受到疫情影响，财政收入情况欠佳，另一方面是疫情期间各类民生和防疫支出增加。地方政府的财力并不是无限的，和企业一样，遵循着经济逻辑，也有自己的预算目标和财务压力。

根据财政部《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》，2020年全国一般公共预算收入较2019年下降3.9%，一般预算支出上升2.8%。同期，政府性基金收入达成了预算的114.8%，较2019年增加10.6%，主要是地方国有土地使用权出让金收入增加较多。

可见，在疫情期间，土地出让金对地方政府完成其预算收入有了比以往更加重要的意义。

但除了利用土地完成收入逻辑之外，地方政府还存在政治和民生方面的逻辑。

高房价成为影响民生的重要问题之后，控房价就成了重要的政策目标。近几年，在中央三令五申地强调长期"稳房价"的政治要求下，地方政府也必须对"高房价"的直接原因之一"高地价"做出有力的举措，以落实中央的方针与要求。因此，地方政府在土地市场的交易中就不得不增加了一个新的目标：

目标二：对高房价和高地价进行平抑

很明显。这两个目标之间是存在一定矛盾的。

如果仅仅只是从目标一出发，那么地方政府限制土地供应量，提高地价就可以了，但这自然就和目标二产生了矛盾；但如果要优先考虑目标二平抑地价，那么地方政府就不能以高溢价地来出售土地了。且不论这是否会影响地方政府的收入预算，在一个不可控的拍卖型市场，地方政府有这么强的掌控力吗？

在这样一种“双目标体系”下，地方政府面临了一个难解的题目。

毕竟，我们是没有办法深入到22个地方政府的内部会议去探究他们在这个困境中的解题思路的，但这并不妨碍我们从数据角度出发，在具体表现上来看一下各地方政府在“集中供地”这门高难度考试中交出的成绩。

那么，我们就先从地方政府的第一个目标开始分析吧：

▍22城地方政府的年度土地收入预算是怎样的呢？

这里所指的“预算”分为两个方面：1是计划的土地供应量，2是预算中的土地出让收入。

我们先来看供应量的问题。

首先，每个城市每年准备出让多少宅地，是存在供应计划的。在每年年初，各地自然资源和规划部门都会发布本地当年度的国有建设用地供应计划，包括各区域不同用途用地的供应面积。其中涉及到住宅用地的部分，还会明确区分商品房、拆迁安置、市场化租赁、公租房廉租房等形式的分配比例。

那么今年22城的供应计划相对于去年是什么样的情况呢？请看下图：

注：由于郑州没有公开2020年供地中商品房土地的数量，因而没有出现在图中。

结果很明显：

1，22城出现了分化，如果对比2021年和2020年的土地供应计划，会发现仅从宅地供应情况来看，22城可以说增减各半。

2，值得注意的是，上图显示的是一个城市的全部涉宅用地计划供应量，但其实真正对市场价格产生重要影响的是其中的“商品房”部分。如果单看商品房用地的面积变化情况，22城也基本同样分为了增减各半的两个类别。

3，为了方便读者理解，我们在图中还画了一条45度线，位于此线上方的城市，商品房供应在宅地中的份额上升；此线下方的城市，商品房供应份额则为下降。可以发现，除长沙、无锡、苏州、成都、杭州、福州、上海、长春等8城，其余13个城市都在45度参考线下方。这意味着2021年土地供应向着保障住房、租赁住房等类型倾斜，商品房相对份额下降，这与中央加大租赁房供给的号召是相一致的。

简单来说，2021年，参与“集中供地”的大部分城市，都降低了“商品房”的土地供给份额。

但是，供应份额的下降并不代表其收入预期的下降，毕竟不同地块的“地价”截然不同。那么，具体每个城市的土地收入预期是怎样的呢？也随着供应量下降了吗？

由于土地市场是个拍卖市场，我们很难在拍卖发生前就预期每块地的成交价格，因此，我们可以从另一个角度来预测地方政府的卖地收入预期。

每年地方政府的收支情况，都会在当年年初公布一份预算计划，在并在下一年进行预算执行情况的盘点和决算。政府财政分为四本帐，一般公共预算、政府性基金、社保基金和国有资本运营，每本帐又包括收入和支出两部分。其中最为重要的就是一般公共预算和政府性基金，而国有建设用地使用权出让收入又是政府性基金收入的主体。

在实际中，大部分地方政府一贯对工业和基础设施用地采取划拨或低价协议出让的形式，每年土地出让金中绝大部分由宅地贡献。因此我们可以直接用国有建设用地出让收入预算值，来代表地方政府对卖地收入的预期。请看下图：

(注：合肥、南京、厦门、长沙由于土地出让收入数据可得性问题，使用了政府性基金收入的变动幅度作为替代)

如上图所示，我们可以得到一个初步结论，过半数的城市都在2021年下调了土地出让预算收入水平。

但地方政府下调土地出让收入预算，是否就意味着地价会下降呢？

并不尽然。

如果我们把预算收入变动幅度，与计划供地的变动幅度对比起来看，如图中45度斜向参考线所示，就可以把城市分为两类：

在右下方区域的城市，宅地供应变化强于预算变化，只为达成预算的话，平均地价可有所下降；而左上方的城市，宅地供应变化不及预算变化，为达成预算，存在涨价倾向。且离参考线越远，越是存在涨价压力。

有了上面这两组数据数据的对比，我们可以更清楚地看到不同政府所处的不同境地。比如天津、武汉、无锡，它们就需要在更少的供应量下获得更高收入（换句话说，需要更高的地价支撑）。当然，有些城市是需要量价双降，也有些是量价双升。于是，在供应量和总收入的复杂目标要求下，不同的地方政府就开始了完全不同的操作。

我们不妨直接先来看结果吧：

▍22城“集中供地”的年中进展成绩单

根据上文的分析，地方政府的土地预算分为计划土地供应量和预算土地出让收入两个方面。那么，我们可以把供应量和收入分为两个目标，分别用以下公式来计算：

1. 从土地面积来说，已经完成供应计划的百分比，即：

售地进度=已成交土地面积/供应计划

1. 从收入角度来说，预算计划达成情况，即：

预算进度=成交总金额/当年土地出让预算收入。

如果我们把地方政府也看作一个企业的话，两个进度之间的比值，预算进度/售地进度，反映了销售回款情况，也就体现了预算实现的顺利程度。当这个比值大于1时，说明预算实现顺利，小于1表明预算实现不及预期：

当然这样的计算方法也有不严谨之处。即使在同一个城市，内部空间区位不同，土地价格会有较大的差距。因此，相对于面积，用“货值”这个概念评价售地的进度更为合理。

我们基于每个城市近一年成交土地情况构建测算价格，来对货值进行估计。具体计算公式为：

货值进度=成交金额/（由测算价格*供应计划估测的总货值）

经过价格调整以后，按照货值计算的预算相对进度情况如下图所示：

（注：为了简化，我们只将供应计划分解到区，并采用区内平均成交价格来作为测算价格。如果采用更细颗粒度的数据，货值估测将更加精确。）

看起来，对于大部分集中供地的城市来说，预算完成都很顺利。考虑到政府收入预算编制时，一般都更趋于保守（就低不就高），目前的情况也在预期之内。

在此基础上，我们可以根据上面这两张成绩单，初步得到以下结论：

1，最“出挑”的进展成绩出现在深圳，北京，合肥，长沙，厦门这五个城市。

以深圳为例，只出清了3%的年度土地货值，就完成了14%的年度卖地收入预算，接近5倍效率，可谓是“土地财政效率之神”。而北京则是另外一种“优秀”，只卖了不到2成的地，就完成了全年6成的收入预算。但是换个角度，类似这些成绩“出挑”城市的地价快速增长水平，或许会在这些城市接下来的房价平抑工作上埋下不少隐患。

2，冰火两重天的反面出现在福州，苏州，青岛，天津这四座城市。上半年的土地出让进度均滞后于卖地收入进度。

以福州为例，整个上半年，货值储备也只出清了约20%（已经很慢了），但收入回款更慢，只有11%，约为出让进度的一半。可以想象下半年其土地出让工作，无论量还是价，都存在较大压力。

3，对土拍市场控制最精准的城市是无锡和上海。

这两座城市的土地出让进度和卖地收入进度几乎是完全同步，均保持在30%左右。不仅如此，甚至连其货值出清的进度也保持了高度一致。这也意味着，每次土拍的价格组合应该都是经过了地方政府的精心挑选，以避免了高价土地或低价土地的集中出让。

值得注意的是，“集中供地”的具体措施是因城施策的。因此，以上这两个成绩单背后，其实是不同城市采取了完全不同的考试技巧得到的结果。我们不妨来一一分析下。

▍不同地方政府的售地策略与成效

先简单回顾一下“集中供地”中各城土地出让的基本规则：

除了重庆、武汉两地未提出明确的限价措施外，其他20城都存在对地价上限的限制，在达到上限后，采取竞配建/竞自持/摇号/一次性报价等规则，决定地块最终的竞得人。

在这种规则，地方政府为完成自己的多元目标（供应量与收入预算），可以简单分为两大种类：

策略一：提高起拍价。通过提高起拍价，在上限溢价率的约束范围内最大化收益，也就是提高“卖地收入/货值比”。但这种策略存在的风险是，如果起拍价误判了市场形势，那么过高的起拍价会导致土地流拍，从而影响自己的出让进度。

策略二：降低起拍价。对于限价不那么严格的城市来说，降低起拍价，吸引房企，保证土地招拍挂的成功率，期待高溢价来弥补低起拍价。但这一策略的风险也很明显，那就是很可能根据市场情况，溢价率就是上不去。

那么实际情况中，这些策略的效果又如何呢？

我们可以用起拍价指数来进行效果评估：

起拍价指数=（已成交土地起拍价格*供地计划）/ 年度土地出让预算收入

当这个指数为1时，代表该地如果按照当前的起拍价出售所有用地，恰好能完成年度预算收入。超过1说明设定的起拍价高于预算预期，低于1则恰好相反。（注：与上面货值测算类似，分解到了各区。）

我们把起拍价指数与最终成交的平均溢价率画成散点图，如下图所示：

在上图中，我们添加了三条参考线。

第一条横向参考线在溢价率15%的水平上，这既是第一轮供地22城的平均溢价率水平，也恰好是某网传文件中，第二轮集中供地的上限溢价率。

第二条纵向参考线在起拍价指数为1的地方，在这条线右侧的城市采用了高起拍价策略，而左侧城市则采用了低起拍价策略。

第三条参考线是一条曲线，曲线上是恰好保证预算达成的起拍价+溢价率的组合，曲线右上的城市为“预算完成良好”，而曲线左下方的城市则为“预算完成不及预期”。

通过这三条参考线的划分，我们就可以很清楚地看到不同城市的策略。

1，先来看上图中采用了策略二的城市。

在22城中，只有重庆、无锡、福州、天津、苏州、青岛这6个城市选择了策略二。而这6个城市中，只有无锡和重庆成功的达成了低起拍价下的高溢价，当然这也与两城在4月就完成了首轮供地招拍挂有关，随着时间进入5月，对于溢价率的调控趋紧，后续的效仿者福州、苏州、天津、青岛，都不幸“翻车”了。

那么对于福州、苏州、天津、青岛来说，后续还有抢救一下的机会吗？如果我们从货值进度与已售地块面积进度之间的相对关系来看：

福州、苏州、青岛三城，目前货值进度低于售地进度，这意味着在后续两轮集中供地中，应当还存在更高比例的高估值地块待售，应该后续还有较大的逆转机会。

而天津的情况则不容乐观。其上半年的出让进度已经不低了，而已售地块中优质地块的比例也已经较高，预期后续待售地块价值会相对更低。天津地方政府可能需要采用一些更有力的策略来逆风翻盘。此外也需要再考虑，今年的土地出让相关的收入预算目标，是否设定过高了呢？

2，那么，对于右侧那些采用了高起拍价策略的城市，是不是就意味着阶段性胜利呢？

我们的答案是：并不是。

为什么呢？

第一，很多城市，比如长春、济南、长沙等地都出现了地块流拍或是中止出让的情况，虽然这些地块在稍后的批次可能再度出让，但为了成功出让，价格势必将有较大幅度的让步。

第二，更本质性地说，高起拍价的策略，和集中供地时代之前他们所采取的拍地策略，有根本性的变化吗？并没有。那么问题来了：

说好的稳定房地产市场呢？说好的平抑地价呢？中央的政策意见，难道只是用来听一听的吗？

所以，下面这个问题，才是集中供地政策结果的分析中最重要的部分。

▍集中供地降低了地价吗？

我们获取了22城2020年和2021年上半年土地成交的楼面价（成交总价/总建筑面积），来比较“集中供地”以来每个城市地价的变化。请看下图：

结论很清楚：

对于22城中的绝大多数城市来说，相较于2020年，2021年土地成交的楼面价都有了进一步的上涨，“集中供地”政策控地价的目的似乎并未达到。

因此，无论这些城市土地出让预算的进展如何，但以上这18个城市，在第二个目标上的考试得分都应该是零分。

值得注意的是楼面价下降的四个城市：深圳，上海，福州，苏州。

前两个城市太具有特殊性了，我们先按下不表（需要单独写文来分析）；而福州和苏州，都是采用了低起拍价策略二，且在土地出让预算进度中排名靠后的城市。

这一结果，很值得玩味。

其实，多说一句，埋藏在上面这张地价数据变化图背后的，还有一个更复杂的故事。

此次集中供地中，不少城市为了不提高成交的地价（名义上平抑地价），设置了地价的上限价格，在触发上限熔断以后，进一步竞标相关配建，例如自持租赁房、无偿移交政府的保障房或是配套设施建设。那么问题来了：

房产开发的自持部分，是约定开发商不能售卖的比例，这部分房子只能作为租赁等物业形式存在。虽然是长期资产，但短期内无法很快回笼资金，在现有的房地产企业金融性的经营模式下，这些都是无法快速周转的负担而已。更不要说无偿移交政府的安置房和公共租赁房，完全就是房企的成本项。此外，部分地方还需要房企参与到某些大型设施建设并负担部分建设成本。

在集中供地的首轮成交中，成都就是一个典型的例子，地块平均自持比例在17%以上，不少地块甚至超过30%。此外，在广州，某综合型地块成交价格为18亿，但需要房企承担的额外建设成本达到了68亿，令人咋舌。

而上面这些情况，虽然都不会反映在最终成交的楼面价上，但却会确实地提高建成后可售新房的单位面积成本（由于项目尚未开发，以上成本我们暂时无法纳入计算当中）。

换句话说，我们在上表中所估算的22城的2021年楼面价格，还是偏低的。实际的2021年楼面价格涨幅，比上表中所列出的数字，还要大。

不管怎么样，2021年上半年的“集中供地”已经结束了，这些土地交易都已经发生了。根据中国房地产行业的建设规律，在这些被拍卖掉的土地上所开发出的住宅，则会带着上涨的楼板价成本，在9～12个月内陆续登陆到一手房市场，提供给我们这些普通购房人选择。

那么，这些一手房的价格会怎样呢？

按照朴素成本规律来判断的话，毫无疑问，是应该比现在的更贵的。但有很大可能，在稳定房价的政策要求下，地方政府会严格地限制这些一手房的出售价格。

那么，毫不意外，我们就又会迎来一波由于私自出售新房而批捕的相关利益方，并展开新一轮的社保积分摇号大战。

看上去，这场已经上演了多年的老剧目，似乎还没有做好完全谢幕的准备。而我们所有人，都在望眼欲穿一个全新的故事，能够早日开画。

▍写在最后

这篇文章主要是从地方政府的角度来分析集中供地政策的结果。但是，房地产行业并不是独角戏。在最后，我们觉得也很有必要从房地产企业的角度，把这个故事再简单跟大家分享一下。

一个房地产企业看到的今年上半年集中供地的场景是怎样的呢？

情景1（基础情景）：在集中供地之前，某块地起拍楼面价10000元/平米，最终成交楼面价是15000元/平米，建安和销售成本假定为5000元/平米，那么最终房企新房成本就是20000元/平米，售价可能定在22000元/平米，房企毛利率10%。

情景2（限地价+竞保障房）：现在集中供地，不妨先假定起拍价还是10000元/平米，为了地价稳定，地方政府规定了地价上限为13000元/平米，竞价达到上限以后开始竞保障房比例。最终某房企以10%的比例拿下该地块，建安和销售成本仍假定为5000元/平米，那么这时候房企建成的新房成本是多少呢？看起来是13000+5000=18000元/平米，似乎房企成本下降了2000元/平米，但是由于所有房子只有90%可售，因此实际上可售新房的成本是18000/0.9=20000元/平米，和上一种情况相比，并其实新房成本并没有变化，如果房企要保持10%毛利率，房价还是要22000。

所以限地价+竞配建的形式，首先在做的，实际上是新房购买人对保障房申请人的补贴。其次，虽然看似地方政府的土地出让收入减少，但实际上由于无偿获得了可用作保障房的房屋，相应的基建支出也相应减少了，从收支平衡角度，也是可以接受的结果。

情景3（限地价+竞保障房+限房价）：在情景2中，我们看到地方政府土地出让收入下降，土地成交单价下降、房价没有下降，看起来似乎是“政府压低了地价但无良开发商没有降房价”。因此，地方政府要求，由于地价降了2000元/平米，所以拿下地块的房企，最终建设完新房以后，售价也要相应下降，不得高于20000元/平米。不难发现，当房企竞标保障房比例达到10%时，整个项目已经没有任何利润了。

所以限地价+竞配建+限房价的模式，实际上是通过压缩房地产企业的利润，对新房购买人和保障房申请人进行补贴。

进一步地，假如地方政府由于财政压力，在情景3的基础上还进一步稍微提高了起拍价格，那么对于房地产企业来说：

只要投资拿地，大概率就是亏损。

欢迎来到A股散户的世界。

这才是真实的世界。

而面对这个真实的世界，房地产企业的选择无外乎会有以下四种吧：

1. 拿地之前，通过提高自身的投资研判水平，精准决策，避开可能有亏损风险的地块，从而创造利润空间。

2. 拿地之后，通过压缩建安成本，调低建设标准，降低房屋质量，从而挤出利润空间。

3. 在经营中优化商业模式，提高企业自身的管理、客研、运营等环节的技术水平，减员增效，从而挤出利润空间。

4. 觉得怎样都无利可图，原地躺平，不再拿地。

或许上面四种情况已经发生了。