修订后的突发事件应对法：三个方面完善应急保障制度
应急救援队伍是实施应急处置和救援的中坚力量，其建设水平是衡量一个国家应急能力高低的重要标志。修订后的《突发事件应对法》吸收了近年来党和国家机构改革的最新成果，将应急救援实践中成熟有效的经验上升为法律规定，完善了应急救援队伍的体系构成、建设方针和基本要求。
一方面，修订后的第三十九条在原第二十六条规定的应急救援队伍体系基础上，明确了国家性综合性消防救援队伍和基层救援队伍的职能定位，并强调了社会力量在应急救援队伍体系中的重要补充作用。
另一方面，为了加强应急救援队伍的建设和管理，保障和提升应急救援能力，修订后的第四十条在原二十七条基础上新增了应急救援队伍的职业资格制度。经过修订，在法律层面确认了我国综合与专业相结合，国家、地方与社会协同发展的应急救援队伍体系，其意义有如下三点：
一是推动应急救援队伍体系的多元化发展。根据2018年中共中央公布的《深化党和国家机构改革方案》，原公安消防部队和武警森林部队退出现役，成建制划归应急管理部，组建为国家综合性消防救援队伍。
此次修法在吸收上述改革成果的基础上，规定“国家综合性消防救援队伍是应急救援的综合性常备骨干力量，按照国家有关规定执行综合应急救援任务”。综合性意味着改制后的消防救援队伍从以防火、灭火为主的单一消防职能，转变为“全灾种、大应急”的职能定位。可见，此次修法不仅明确了国家综合性消防救援队伍作为应急救援主力军和国家队的法律地位，更对其在实践中发挥的巨大作用给予了充分肯定。
修订后的法律还规定“乡级人民政府、街道办事处和有条件的居民委员会、村民委员会可以建立基层应急救援队伍，及时、就近开展应急救援”。这一规定吸收了《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》的基本要旨，在原有乡镇政府和街道办事处的基础上，新增有条件的基层群众自治组织作为基层应急救援队伍的组建主体，这不仅契合了实践中基层应急队伍人员构成的多元化特征，还有利于最大限度动员基层应急力量，更好地发挥基层应急队伍信息报告和先期处置的功能。
二是明确社会应急救援力量的角色定位。社会力量能够在相当程度上弥补国家应急救援力量的不足，与国家应急救援队伍共同构成多元化的应急队伍保障体系。
为此，此次修法对社会力量参与应急救援给予了正面肯定，充分体现了应急管理中的社会协同原则，规定“国家鼓励和支持社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍”。与此同时，规定“社会力量建立的应急救援队伍参与突发事件应对工作应当服从履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府、突发事件应急指挥机构的统一指挥”。通过对统一指挥原则的重申，明确了社会应急救援力量在突发事件应对中的补充性定位，可以有效避免国家与社会力量的协同失灵。基于相同的考虑，修订后的法律还要求政府建立协调机制，引导志愿服务组织和志愿者及时有序参与应急处置和救援工作。
三是建立应急救援人员的职业资格制度。建立职业资格制度是加强应急救援队伍建设与管理，提升应急救援人员专业能力的重要举措。
修订后的法律规定“专业应急救援人员应当具备相应的身体条件、专业技能和心理素质，取得国家规定的应急救援职业资格”，即将身体条件、专业技能和心理素质作为应急救援队伍的基础能力进行考核。由于目前关于应急救援人员职业资格制度的具体考核内容、程序、方式仍在探索当中，因此，法律在该条款的末尾规定“具体办法由国务院应急管理部门会同国务院有关部门制定”，为国家在近期出台应急救援职业资格管理的相关规定提供了法律依据。
北京市朝阳区应急管理局组织全体执法人员多种形式学习《中华人民共和国突发事件应对法》。（唐璐 摄）
物质资源投入保障水平的高低，将决定突发事件的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等各阶段工作能否顺利开展，完善应急物质资源保障体系对提高应急管理水平具有直接意义。
突发事件发生后所需的物质资源主要包括应急场所和基础设施、财政资金、应急物资三类。修订后的《突发事件应对法》健全了应急场所和基础设施建设相关规定，调整了应急财政资金的部分表述，完善了应急物资保障的制度，构建起了较为完整的应急物质资源保障体系。在这一方面，此次修法的核心内容可以概括为以下三点。
一是明确应急物质资源保障的权责分配。一方面，修订后的第三十一条规定“国务院应急管理部门会同卫生健康、自然资源、住房城乡建设等部门统筹、指导全国应急避难场所的建设和管理工作，建立健全应急避难场所标准体系。县级以上地方人民政府负责本行政区域内应急避难场所的规划、建设和管理工作”。这一规定明晰了中央和地方政府在应急场所建设上的权责分配，明确国务院应急管理部门统筹指导的综合性职能，并规定由县级以上地方政府负责具体工作。
另一方面，修订后的第四十五条明确了国务院发展改革部门会同国务院有关部门拟订“国家储备物资品种目录、总体发展规划”的职责，还规定“国务院应急管理等部门依据职责制定应急物资储备规划、品种目录，并组织实施”，由此划定了国务院各部门在物资储备上的职权边界。修订后的法律还理顺了应急物资储备和国家储备的关系，指出“应急物资储备规划应当纳入国家储备总体发展规划”，凸显了应急物资储备在国家总体储备中的战略地位。
二是提升应急物质资源的利用效率。首先是场所建设方面，此次修法有意识地区分应急场所建设的不同类型和阶段，旨在提高应急场所的利用效率和使用效果。修订后的第三十条要求在国土空间规划等规划中统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难、封闭隔离、紧急医疗救治等场所，实现重要公共基础设施的“平急两用”，即日常使用和应急使用的相互转换。
其次是财政资金方面，相比于之前“应当采取财政措施”这样一般化、概括性的规定，修订后的第四十四条要求各级人民政府将突发事件应对工作所需经费纳入本级预算，并加强资金管理，提高资金使用绩效。这一规定既进一步明确了各级政府对应急财政资金的预算保障职责，又强调了应急财政资金管理和使用的科学性。
最后是物资储备方面，修订后的第四十五条要求按照“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效”的原则建立健全应急物资储备保障制度，强调应急物资储备品种目录的动态更新，明确了国家促进安全应急产业发展和优化产业布局的战略要求。
此外，修订后的第五十四条还规定有关单位应当加强应急救援资金和物资的管理并提高使用效率，严禁任何单位和个人截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金和物资。
三是充分发挥社会力量的重要作用。突发事件达到一定规模之后，仅仅靠政府储备不足以满足应急物资的峰值需求。为此，必须充分调动社会力量的积极性、主动性和创造性，最大限度拓展应急物资来源。
《突发事件应对法》按照“中央储备和地方储备相结合，实物储备和产能储备相结合，国家储备和企业商业储备相结合”的“两条腿走路”应急物资保障方针，确立了应急物资保障协议制度。
此次修法做了进一步完善，第四十六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当根据本地区的实际情况和突发事件应对工作的需要，依法与有条件的企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给”。这一规定强调了企业在应急物资生产供给过程中的义务，要求企业根据协议，按照县级以上地方人民政府要求，进行应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给，并确保符合国家有关产品质量的标准和要求。
此次修法还鼓励公民、法人和其他组织储备基本的应急自救物资和生活必需品，并由有关部门向社会公布相关物资、物品的储备指南和建议清单。针对市场机制运作可能出现的问题，修订后的《突发事件应对法》第六十八条还要求县级以上政府在进入预警期后，应当对重要商品和服务市场情况加强监测，根据实际需要及时保障供应、稳定市场，而国务院和省级政府在必要时可以按照《中华人民共和国价格法》等有关法律规定采取相应措施。
稍有遗憾的是，此次修法未明确应急物资保障协议的性质，也未在其中引入储备对价条款以平衡政府和企业双方的权利义务。
为了应对突发事件带来的常规交通受阻、通信中断及能源需求骤增等特殊情形，应急保障体系应当被视为一项综合性的系统工程。其体系不仅涵盖人力资源与物质资源的调配，还包括运输、通信、能源、医疗等关键领域的保障机制。此次修法通过新增应急运输、通信、能源、医疗等保障条款，有效弥补原有制度中的薄弱环节，标志着应急保障制度初步实现了体系化。
首先，交通运输的正常运转是应急救援队伍和物资、装备顺利到达事发地及伤病人员、受威胁人员安全撤离转移的基本保障。为此，此次修法明确了应急运输保障的央地关系，第四十七条第一款规定“国家建立健全应急运输保障体系，统筹铁路、公路、水运、民航、邮政、快递等运输和服务方式，制定应急运输保障方案，保障应急物资、装备和人员及时运输”，第二款规定“县级以上地方人民政府和有关主管部门应当根据国家应急运输保障方案，结合本地区实际做好应急调度和运力保障，确保运输通道和客货运枢纽畅通”。该条第三款还强调了社会力量在应急运输保障中的积极作用，并要求社会力量在参与过程中服从突发事件应急指挥机构的统一指挥。
应急运输保障除了保障运输道路的通畅和运力充足之外，还需考虑另外两个角度：一是突发事件发生时的交通管制，目的是合理分配交通资源，确定不同交通参与者的优先顺序；二是特定对象交通费用的减免，主要是减免承担应急任务车辆的通行费。稍有遗憾的是，此次修法在交通保障方面没有明确提及这两点，还需单行法、下位法加以补充。
其次，应急能源、通信保障主要包括两个方面：一是保障能源、通信的持续。某些重大突发事件可能导致受影响地区无法正常获得通信、能源供应。对此，修订后的第四十八条规定“国家建立健全能源应急保障体系，提高能源安全保障能力，确保受突发事件影响地区的能源供应”，第四十九条规定“国家建立健全应急通信、应急广播保障体系，加强应急通信系统、应急广播系统建设，确保突发事件应对工作的通信、广播安全畅通。”
需要明确的是，应急能源和通信保障的另一面是在必要情况下对一般通信服务和一般能源供应的管制，即基于保障应急行动所需，对受突发事件影响地区其他通信方式和对其他地方能源供应的暂时性管制。
还需指出的是，应急能源和通信保障的含义不仅包括为应急行动提供保障，还应当包括一定区域因突发事件影响而无法正常缴纳或者无力缴纳能源、通信费用时，临时保障这两个方面的服务和供应。
最后，基于新冠疫情防控中形成的社会共识，此次修法高度重视卫生医疗保障在突发事件应对中的重要作用，新增医学方面的应急保障条款。在国家层面，修订后的第五十条规定“国家建立健全突发事件卫生应急体系，组织开展突发事件中的医疗救治、卫生学调查处置和心理援助等卫生应急工作，有效控制和消除危害”。在地方层面，第五十一条规定“县级以上人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治物资、设施设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力”。
此次《突发事件应对法》修订既总结了该法实施近17年来我国应急管理领域的实践经验，特别是巩固了2018年以来机构改革的重要成果，又凝练了新冠疫情防控中形成的社会共识，注重平衡“应急”和“法治”两种价值，较好地引领了我国应急法治体系的升级迭代。
作为应急管理中的关键环节，应急保障制度在此次修法中充分吸收机构改革和机制创新成果，有效补齐了原有短板，集中表现在完善应急救援队伍保障体系、优化应急物质资源保障体系和补强应急运输、能源、通信等保障措施三个方面，彰显了党和政府在突发事件应对中坚持法治思维、加强法治保障的决心，为各类突发事件应对中的应急保障工作提供了更加科学、规范、高效的行动指南。
●作者：林鸿潮（作者为中国人民大学纪检监察学院教授、应急管理跨学科交叉平台研究员） 王进威（作者为中国政法大学硕士研究生）
●来源：中国应急管理杂志2024年第7期原标题《完善应急保障制度》 编辑：韩迪
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